Il Comune che funziona bene — Marco Costanzo · sezione 15 di 46 · Parte terza — PROGETTO: il programma
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«Non è perché le cose sono difficili che non osiamo: è perché non osiamo che sono difficili.»
— Seneca, Lettere a Lucilio, lettera 104, 26
Che cosa imparerai
In questo capitolo imparerai a scegliere tra i progetti con una matrice semplice, a stimare tempi e costi delle opere pubbliche evitando la fallacia della pianificazione, e a usare il pre-mortem per prevedere i fallimenti prima che accadano. Scoprirai che cosa dice la ricerca sugli sforamenti dei costi nelle opere pubbliche, e perché la domanda giusta non è «quanto costerà questa opera?», ma «quanto sono costate davvero le opere simili?».
Troppe cose giuste
Dopo la diagnosi, l’ascolto e la scrittura degli obiettivi, una lista ha quasi sempre lo stesso problema: troppi progetti, tutti giusti. E le risorse, lo hai visto nel capitolo 7, sono poche.
Nella vita di una persona il metodo usa uno strumento che aiuta a scegliere: la matrice dell’urgente e dell’importante. In un comune si usa una matrice diversa, a tre domande.
La matrice APPO dei progetti
Per ogni progetto si danno tre punteggi, da 1 a 5.
Impatto: quanto contribuisce all’aspirazione e agli indicatori del capitolo 3? Quante persone tocca, e quanto?
Fattibilità: quanto dipende dal comune (zona della scelta, dell’influenza)? Ci sono le competenze, i tempi, le autorizzazioni?
Sostenibilità economica: quanto costa, compreso il ciclo di vita, e c’è una fonte credibile per pagarlo?
Si sommano i punteggi, si ordinano i progetti, e si tracciano tre fasce. In alto, i progetti del mandato: pochi, quattro o cinque, che riceveranno risorse, attenzione e misura. In mezzo, i progetti da preparare: si studiano, si cercano fondi, si tengono pronti per un’occasione. In basso, i progetti da lasciar andare, almeno per ora.
Lasciar andare è doloroso. Ma è il modo in cui le amministrazioni evitano il destino più comune: aprire venti cantieri e chiuderne tre.
La fallacia della pianificazione nelle opere pubbliche
Nel 1979 Daniel Kahneman e Amos Tversky descrissero la fallacia della pianificazione: la tendenza a sottovalutare sistematicamente i tempi e i costi dei propri progetti, anche quando si sa che progetti simili hanno sforato.
Nelle opere pubbliche questa tendenza è stata misurata con precisione. Nel 2002 l’urbanista Bent Flyvbjerg e i colleghi Mette Skamris Holm e Søren Buhl pubblicarono sul Journal of the American Planning Association uno studio su 258 progetti di infrastrutture di trasporto in venti Paesi: circa nove su dieci avevano sforato i costi previsti, con uno sforamento medio intorno al 28 per cento, e il fenomeno non era diminuito nel corso di settant’anni. Gli autori conclusero che le stime erano sistematicamente ottimistiche, per errore e talvolta per scelta.
Un piccolo comune non costruisce autostrade. Ma la stessa dinamica vale per la piazza, la scuola, il campo sportivo: i tempi si allungano, i costi crescono, e il mandato finisce con un cantiere aperto e un debito con il successore.
La classe di riferimento
Il rimedio proposto da Kahneman e sviluppato da Flyvbjerg si chiama previsione per classe di riferimento. Invece di chiedersi «quanto costerà la nostra opera?», partendo dai dettagli del progetto, ci si chiede: «quanto sono costati davvero, e quanto sono durati davvero, progetti simili?»
Per un piccolo comune la classe di riferimento si costruisce in modo artigianale ma efficace: si chiedono all’ufficio tecnico le ultime cinque o dieci opere realizzate dal comune o dai comuni vicini, con i costi previsti e quelli finali, i tempi previsti e quelli reali. Si calcola lo sforamento medio. Lo si applica alle stime del nuovo progetto.
Se le ultime opere sono durate in media il 60 per cento in più del previsto, il programma non promette l’inaugurazione al secondo anno. La promette al quarto, e spiega perché.
Il pre-mortem
Lo psicologo Gary Klein propose nel 2007, sulla Harvard Business Review, uno strumento semplice: il pre-mortem. Invece di chiedersi che cosa potrebbe andare storto, si immagina che il progetto sia già fallito, e ci si chiede perché.
In una giunta funziona così. Si prende un progetto, si chiude la porta, e il sindaco dice: «Siamo alla fine del mandato. Il trasporto sociale è stato un fallimento. Avete cinque minuti per scrivere, ciascuno da solo, perché è fallito».
Le risposte sono quasi sempre sorprendentemente precise. I volontari si sono stancati dopo sei mesi. L’auto si è rotta e non c’erano soldi per ripararla. Gli anziani non chiamavano perché si vergognavano. Il centralino del comune non rispondeva il lunedì. La nuova legge sulla privacy ha bloccato la lista degli utenti.
Ogni risposta diventa un rischio da prevenire, con un responsabile e una contromisura. I volontari: turni brevi, un rimborso spese, una cena di ringraziamento ogni tre mesi. L’auto: un piccolo fondo di manutenzione nel bilancio. La vergogna: il servizio presentato come «trasporto per tutti», non «per i poveri».
I tempi dell’affidamento
C’è una causa di ritardo che la fallacia della pianificazione da sola non spiega, e che nei piccoli comuni pesa moltissimo: la procedura per affidare lavori, servizi e forniture.
Il Codice dei contratti pubblici (decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36) consente l’affidamento diretto sotto determinate soglie — 150.000 euro per i lavori e 140.000 euro per servizi e forniture — e prevede per gli importi superiori il ricorso a stazioni appaltanti qualificate. Molti piccoli comuni non sono qualificati e devono passare da centrali di committenza, unioni di comuni o stazioni uniche appaltanti, con tempi propri. [Soglie e regole di qualificazione cambiano con i correttivi del Codice: verificarle con il responsabile del procedimento.]
Per questo la classe di riferimento di un’opera deve includere anche i tempi dell’affidamento: quanto è passato, nelle opere simili, dalla decisione alla firma del contratto. E la scheda progetto chiede di scrivere in anticipo quale procedura si userà e chi farà da stazione appaltante.
Il piano B
Ogni progetto del mandato, nella scheda APPO dell’appendice C, ha una riga chiamata piano B: che cosa faremo se l’ipotesi principale non regge. Se il bando non viene vinto. Se il partner si ritira. Se i costi crescono oltre una soglia.
Il piano B non è pessimismo. È lo stesso principio dell’opzionalità che vedremo nel capitolo 24: costruire una situazione in cui, qualunque cosa accada, si abbia una mossa successiva.
Scheda riepilogativa — Capitolo 11
I concetti chiave
Le risorse sono poche e i progetti giusti troppi: la matrice APPO li ordina per impatto, fattibilità e sostenibilità economica, dividendoli tra progetti del mandato, da preparare e da lasciar andare. La fallacia della pianificazione (Kahneman e Tversky, 1979) produce sforamenti sistematici nelle opere pubbliche (Flyvbjerg, Holm e Buhl, 2002). Il rimedio è la classe di riferimento: guardare tempi e costi reali di opere simili. Il pre-mortem (Klein, 2007) immagina il fallimento per prevenirlo. Ogni progetto ha un piano B.
Le tue domande di verifica
1. Quanti cantieri ha aperto il tuo comune negli ultimi cinque anni, e quanti ne ha chiusi nei tempi previsti?
2. Applica la matrice APPO a dieci progetti della tua lista. Quali finiscono in fondo?
3. Costruisci la classe di riferimento delle opere del tuo comune: qual è lo sforamento medio di tempi e costi?
4. Fai un pre-mortem sul progetto a cui tieni di più. Quale causa di fallimento non avevi considerato?
Esercizio per chi amministra
Riunisci la tua squadra per un’ora. Applicate insieme la matrice APPO alla lista completa dei progetti, scegliete i quattro o cinque del mandato e fate un pre-mortem su ciascuno. Per ogni causa di fallimento emersa, scrivete una contromisura e un responsabile. Conservate il verbale: lo rileggerete a metà mandato.
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